中国区块链政策普查报告（2019）

摘要

据零壹智库不完全统计，截至2019年12月，国家层面共计出台40余部区块链相关指导政策，其中，国务院出台区块链相关指导政策13部，有6部在2019年出台。

国家层面的区块链相关政策始于对比特币等加密货币的监管，目前，我国基本形成区块链初步监管框架，并正积极推进区块链技术标准制定等工作，贸易、工业互联网成为国家政策重点鼓励的区块链技术应用领域。

据零壹智库不完全统计，截至2019年12月，全国共有32个省/直辖市/自治区/特别行政区颁布与区块链相关政策文件。其中，北上广浙贵等地出台区块链政策最多。香港是区块链和虚拟货币监管的“试验区”。

从地方层面的区块链相关政策看，“区块链”与“数字经济”、“大数据”、“人工智能”、“供应链”等关联度最高，“区块链+”成为众多地区重点扶植领域。

1024讲话之后，虚拟货币炒作有所抬头，部分涉嫌诈骗、非法集资、非法证券发行的金融活动有死灰复燃迹象，虚拟货币产业成为各地政府监管重点。

导语目前，全球主要国家都在加快区块链布局，区块链也受到各国政府部门的密切关注。

区块链是比特币的底层技术，中国政府出台的区块链相关政策始于比特币等虚拟货币监管。2013年，随着比特币价格的高涨，比特币等虚拟货币迎来全球投资高潮，中国也开始出现一些机构和个人借机炒作比特币及与比特币相关的产品。2013年12月，央行等五部委联合发布《关于防范比特币风险的通知》。2016年10月，工信部首次提出了我国区块链技术发展的标准路线图，同年12月，区块链技术被列入了“十三五”国家信息化规划。

除了国家层面的相关监管、扶持政策，各地方政府也积极出台相关政策，据零壹智库不完全统计，截至2019年12月，全国已有32个地方政府出台区块链相关政策，2019年1月份以来，数十位省委书记在公开讲话中提及“区块链”。

2019年10月24日，中共中央政治局就区块链技术发展现状和趋势进行第十八次集体学习，习近平总书记关于区块链技术的讲话更是为区块链行业带来了一股“春风”。各地方政府关于区块链相关的学习和政策出台愈加频繁。

政策导向为行业发展提供了方向。为观察行业最新发展动向，了解国家及各地区的区块链相关政策导向，零壹智库从国家和地方层面对2019年12月之前的区块链相关政策进行了不完全统计、整理，希望能为行业提供参考、指导。

一、国家层面的区块链政策普查

据零壹智库不完全统计，截至2019年12月初，国家层面共计出台40余部区块链相关指导政策，其中，国务院和国务院办公厅出台区块链相关指导政策13部，2019年，国家对区块链技术支持力度不断加大，国务院出台区块链相关指导政策6部，内容涉及食品安全、数字货币、贸易、政务管理、交通等方面。（一）虚拟货币监管先行，区块链技术鼓励在后2008年，中本聪发表《比特币：一种点对点的电子现金系统》，之后，作为比特币底层技术的区块链技术才不断被关注，但大众对区块链的早期认知主要停留在比特币。自2013年10月开始，比特币价格迅速升温，掀起了虚拟货币投资热潮。

2013年12月5日， 中国人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确了比特币的性质，将比特币视为一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的法律地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用，还要求各金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务。

时隔三年，区块链技术相关政策出台。2016年10月18日，工信部发布《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，白皮书总结了区块链发展现状和趋势，分析了核心关键技术及典型应用场景，提出了我国区块链技术发展路线图和标准化路线图。2016年12月17日，国务院发布《“十三五”国家信息化规划》，提出要加强区块链等技术基础研发和前沿布局，将区块链技术列入国家级信息规划层面。

（二）区块链初步监管框架基本形成从国家出台的一系列区块链相关监管政策看，我国区块链初步监管框架基本形成。虚拟货币、ICO等活动主要由中国人民银行、互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室和中国互联网金融协会负责监管；区块链技术标准的制定由工信部牵头负责；区块链信息服务备案管理由网信办负责。

图1 中国区块链监管框架资料来源：零壹智库

（三）技术标准建设不断推进，技术融合备受鼓励区块链技术在发展过程中具有明显的技术极客色彩，一些主流区块链技术方案都有各自的技术路线和特征，区块链技术在基础架构设计、智能合约实施、数据隐私管理及系统部署等方面缺乏统一标准。哪些机构真正应用了区块链技术，哪些是借区块链技术进行炒作，缺乏统一的判定标准，这在很大程度上制约了区块链技术的发展和应用。此外，制定统一技术标准，也有助于增强区块链国际标准话语权。

作为区块链技术标准制定工作的牵头部门，2016年，工信部发布《中国区块链技术和应用发展白皮书（2016）》，将区块链定义为分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式。2017年5月17日，工信部发布《区块链参考架构》，通过对区块链的用户视图和功能视图的阐述，对区块链的主要参与者和核心功能组件进行了详细规定，系统描述了区块链的生态系统。2017年12月12日，工信部发布《区块链数据格式规范》，规定了区块链技术相关的数据结构、数据分类及其相互关系和数据元的数据格式要求等，为区块链系统建设提供了数据参考。目前，《中国区块链技术和应用发展白皮书》、《区块链参考架构》和《区块链数据格式规范》都已经作为标准化文件贡献到国际标准中。

此外，工信部还在积极推进全国区块链和分布式记账技术标准化委员会的建设工作。

2018年3月23日，工信部发布《2018年信息化和软件服务业标准化工作要点》，首次提出推动组建全国区块链和分布式记账技术标准化委员会；2019年11月4日，工信部在《2018年信息化和软件服务业标准化工作要点》提出将推动成立全国区块链和分布式记账技术标准化委员会，体系化推进标准制定工作，加快制定关键急需标准，构建标准体系，积极对接ISO、ITU等国际组织，积极参与国际标准化工作。

除了区块链技术标准的制定，将区块链技术与大数据、云计算、人工智能等技术融合，解决行业问题，也成为国家的重点鼓励方向。

在学科建设上，2017年1月20日，国务院办公厅曾发布《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》，提出要创新体制机制，突破院所和学科管理限制，在人工智能、区块链、能源互联网、智能制造、大数据应用、基因工程、数字创意等交叉融合领域，构建若干产业创新中心和创新网络。

将区块链与人工智能相融合，可以增强人工智能的某些应用能力，区块链技术可以帮助人工智能解决数据安全问题。2017年7月20日，国务院发布《新一代人工智能发展规划》，指出促进区块链技术与人工智能相融合，建立新型社会信用体系，最大限度降低人际交往成本和风险。

此外，2019年10月25日，在中央政治局十八次集体学习中，习近平总书记也强调构建区块链产业生态，加快区块链和人工智能、大数据、物联网等前沿信息技术的深度融合，推动集成创新和融合应用。

（四）贸易、工业互联网成区块链技术重点应用领域目前，跨境贸易的融资、结算和物流等环节仍存在效率低下和信任缺失的问题，区块链技术的应用可以较好地解决这些问题。将区块链技术应用到贸易领域也是国家的重点鼓励方向。据零壹智库不完全统计，截至2019年12月，国务院已出台3部与“区块链+贸易”相关的政策意见，“区块链+贸易”成为国务院出台政策最多的领域。

在广东自贸区改革方案中，国务院提出要加大区块链技术的研究和应用；在河北自贸区总体方案中，提出要建立数字商务发展示范区。2019年11月28日，在《关于推进贸易高质量发展的指导意见》中，提出要推动互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链与贸易有机融合，加快培育新动能。

区块链技术在贸易领域也得到了积极落地。由央行发起，数字货币研究所和中国人民银行深圳市中心支行建设和运营的中国人民银行贸易融资区块链平台于2018年9月4日正式上线；2019年11月6日，工商银行宣布利用区块链技术自主研发的应用于贸易融资领域的“智慧贸金平台”正式启动；2019年11月7日，上海海关、上海虹桥商务区管委会以及上海市商委等单位推出共同打造的基于区块链技术的国际贸易单一窗口。

为推进积极“互联网+先进制造业”的发展，将区块链技术应用于工业互联网也备受政策支持。中国中国工程院院士陈纯表示，未来区块链技术在中国最重要的应用空间当属工业制造等领域。

2017年11月27日，国务院发布《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》，指出要促进区块链等新兴前沿技术在工业互联网中的应用研究和探索。之后，工信部分别于2018年、2019年发布《工业互联网发展行动计划（2018-2020 年）》和《工业大数据发展指导意见（征求意见稿）》，均提出要增强区块链技术的研发应用。

二、全国各省市区块链政策普查

据零壹智库不完全统计，截至2019年12月，全国共有32个省/直辖市/自治区/特别行政区颁布与区块链相关政策文件。尤其在1024讲话之后，各地区块链相关政策发布频率更高，政策导向也更加直接。（一）北上广浙贵等地出台区块链政策最多与我国区块链企业和投融资分布类似，北上广浙贵等地也成为我国区块链产业政策出台数量最多的地区。其中，北京、广东和浙江三地已经成为我国区块链主阵地。这些地区的区块链政策除了出台数量多，出台时间也相对较早，基本上在2016-2017年左右就开始陆续出台区块链相关政策。

其他地区则在区块链政策发布的数量和时间上有所欠缺。但1024讲话后，各地开始密集发布区块链政策。据不完全统计，2019年11月全国至少有16个省份推出区块链相关政策。

（二）与“数字经济”、“大数据”、“人工智能”、“供应链”等关联度最高在全国各地众多区块链政策中，与“区块链”最频繁出现在一起的字眼是：“数字经济”、“大数据”和“人工智能”等。这主要是因为，在11月之前，各地单独出台的针对区块链的政策相对较少，区块链基本上与大数据、人工智能等一起，被视为数字经济新兴技术中的一种，共同出现在政策文件中。场景方面，“供应链”与“区块链”成为政策文件中“最搭”的组合。

但1024讲话后，多地出台了专门针对区块链产业发展和扶持政策，正式把区块链上升到战略高度，“区块链+”成为最热的词汇。

（三）十数位省委书记为区块链“发声”2019年1月份至今，全国已有十数位省委书记为区块链“发声”。尤其进入11月以来，包括山东、浙江、湖北、云南、福建、甘肃、黑龙江、安徽、广东、江西等地的省委书记在省委常委会、理论学习中心组专题学习会等场合中提及区块链。（统计截至2019年12月初）

表1 各地省委书记在公开场合提及区块链情况

来源：零壹智库

（四）近7成政策鼓励区块链技术发展应用据零壹智库不完全统计，在2016-2019年间，全国各省市自治区合计发布数百则区块链相关政策，其中接近7成政策鼓励区块链技术发展。很多地区高度重视区块链技术，将区块链作为未来发展战略之一，积极布局并重点扶持区块链技术研发应用，以带动相关产业共同发展。

比如北京市中关村管委会、北京市金融工作局、北京市科学技术委员会在2018年11月宣布将区块链技术纳入北京“金融科技”发展规划的范畴；河北省发文明确表示要积极培育发展区块链等未来产业，《河北雄安新区规划纲要》中也指出要明确产业发展要点，超前布局区块链、太赫兹、认知计算等技术研发及试验；山西省则将区块链等新兴软件产品和服务纳入重点招商引资范畴。

除此之外，对区块链技术发展的扶持和对虚拟货币产业的监管整顿也是我国区块链政策绕不开的领域。据零壹智库不完全统计，在全国各地的区块链政策中，超20%的政策与区块链技术扶持相关，约一成是针对虚拟货币产业的监管整顿。

（五）严格监管整顿虚拟货币产业从中央到地方，我国一直鼓励且扶持区块链技术的发展应用的同时，对于虚拟货币产业始终实施强监管态势，对各类代币发行融资（如ICO、IEO等）和虚拟货币交易场所则秉持“一刀切”原则。

1024讲话之后，区块链概念大热，虚拟货币炒作有所抬头，一时间，多种数字货币价格上涨，资本应声狂欢。同时，部分涉嫌诈骗、非法集资、非法证券发行的金融活动有死灰复燃迹象：一些企业以“区块链创新”的名义，在境内组织虚拟货币交易；以“区块链应用场景落地”等为由，发行“xx币”、“xx链”等形式的虚拟货币，发布白皮书，虚构使用生态，募集资金或比特币、以太坊等虚拟货币资产；为注册在境外的ICO项目、虚拟货币交易平台等提供宣传、引流、代理买卖服务等。

在此背景下，为应对部分虚拟货币尤其是虚拟货币平台的卷土重来之势，各地监管部门接连重拳出击，整顿清理相关活动，从虚拟货币最上游的挖矿、到发币项目方、交易平台，再到与之相关的币圈媒体，整个虚拟货币产业的所有环节都被纳入监管整治范围。

1. 挖矿产业国内挖矿产业主要聚集在西北地区。2019年11月6日，中国政府网正式发布了《产业结构调整指导目录（2019年本）》，相较于此前发布的征求意见稿，正式版本中的淘汰产业类删除了“虚拟货币挖矿”项目。

但这并不意味着我国鼓励发展虚拟货币挖矿产业。内蒙古自治区工业和信息化厅于11月11日下发《对虚拟货币“挖矿”企业清理整顿情况联合检查的通知》，指出要重点摸清与实体经济无关、规避监管、能耗较大，以“大数据产业”为包装享受地方电价、土地和税收等方面优惠政策的虚拟货币“挖矿”企业。

2. 交易场所从2017年“94事件”之后，我国对虚拟货币交易场所的整顿清理从未停止，如今监管更加严格。

2019年11月14日，北京市地方金融监督管理局发布《关于交易场所分支机构未经批准开展经营活动的风险提示》。北京相关监管部门表示，目前北京市未批准任何交易场所设立分支机构，如有外埠交易场所（重点为金融资产交易所）分支机构在京开展经营活动，属于违规经营行为。

11月15日，上海市金融稳定联席办和中国人民银行上海总部联合印发《关于开展虚拟货币交易场所排摸整治的通知》（下称《通知》），开展对辖内虚拟货币交易所排摸整治。

11月21日，深圳市互联网金融风险等专项整治工作领导小组办公室上周发布《关于防范“虚拟货币”非法活动的风险提示》，表示将对此类非法活动展开排查取证，一经发现，将按照《关于防范代币发行融资风险的公告》要求严肃处置，并通知各区整治办、前海管理局、人民银行深圳市中心支行、市公安局经侦局、市通信管理局等单位共同开展虚拟货币交易场所排查整治。

自北京、上海、深圳之后，东莞、杭州、河南等多地监管纷纷“亮剑”，对虚拟货币相关交易场所和交易活动进行摸底排查。

3. 项目方要想从源头上抑制虚拟货币交易，首先需要加强对虚拟货币发行项目方的监管排除。

2019年11月8日，广东省东莞市金融工作局、东莞市处置非法集资工作领导小组联合发布《关于防范以“虚拟货币”“区块链”等名义进行非法集资的风险提示》。《风险提示》中表示，通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等所谓“虚拟货币”，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。

4. 币圈媒体2018年8月，因涉嫌发布ICO和虚拟货币交易炒作信息，包括金色财经、币世界、深链财经在内的多家区块链媒体微信公众号被责令屏蔽所有信息，账户被永久封停。

2019年11月，“深链Deepchain”、“币圈邦德”、“壹块硬币”和“炒币学堂”等微信公众号被封停，页面显示为，“由用户投诉并经平台审核，涉嫌违反相关法律法规和政策，账号已被停止使用”。

对虚拟货币的高压态势，也总能在对币圈媒体的监管上看出一二。

（六）香港成为区块链和虚拟货币监管的“试验区”虽然对我国内地地区对虚拟货币产业全链条采取严厉的监管政策，但用户持有虚拟货币的行为并不违法。

不可否认的是，以比特币为代表的虚拟货币有其存在的独特价值。早在2013年，我国就将比特币定义为“一种特定的虚拟商品”。虽然内地地区由于ICO、空气币、传销币等问题而不得不对虚拟货币产业实施严厉监管，但在全球数字化浪潮中，各国尤其是美国一直在研究探索区块链和数字货币的监管方案与标准。为了适应时代发展，在内地地区坚持对虚拟货币产业实施强监管的态势下，香港逐渐成为了我国区块链和虚拟货币监管的“试验区”。

2018年11月1日，香港证监会公布虚拟资产新规——《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》。新规主要涉及对三类主体的监管：虚拟资产投资组合管理公司、虚拟资产基金分销商以及虚拟资产交易平台营运者（一般称加密货币交易所）。新规旨在将虚拟资产投资组织者公司及虚拟资产基金分销商纳入证监会的监管范围，亦载述有关可能规管虚拟资产交易平台的概念性框架，同时推出虚拟货币交易所的监管沙盒方案。

2019年11月6日，香港证监会发布关于监管虚拟资产交易平台的立场书，明确了证监会监管范围及适用于虚拟资产交易平台的发牌条件。同时，对于境内区块链以及传统行业的从业人员而言，香港新规的推出意味着STO方案除了美国之外又多了一个司法区域的选择。

（七）多地已出台明确的区块链产业发展扶持政策新兴产业的发展离不开政策的大力扶持。从2017年11月份开始，全国已有包括广州黄埔、杭州西溪谷、青岛市北区、苏州高铁新城、贵阳高新区、上海杨浦区、重庆及海南自贸区等地明确公布加快区块链产业培育及创新应用的扶持政策。

从扶持政策的具体内容来看，大致可分为技术层面、产业层面和应用层面，所涉及的扶持领域包括设立区块链产业基金、对落户企业的财政扶持、场地扶持、创新研发扶持、人才扶持、培训扶持和区块链活动扶持等。

1. 技术层面扶持

在技术层面，各地一方面鼓励区块链技术的创新研究和应用，加快区块链技术标准体系的制定；另一方面，鼓励设立区块链产业联盟，鼓励产学研合作搭建区块链实验室、产业园，鼓励区块链技术与大数据、人工智能等技术的融合研究和应用，以解决社会生活中的实际问题。

如杭州西溪谷鼓励区块链技术研发和应用，对获得市级以上科技奖并在西湖区实施转化的科技成果进行奖励，经认定，按照国家级100万元，省级50万元，市级20万元予以补助。上海杨浦区鼓励重点企业联合高校和科研院所等在区内设立区块链技术及行业应用重点实验室、研究中心等具有独立法人资格的机构，并对社会开放。如获评定为国家级、上海市级，区政府给予单个机构最高不超过600万和300万元人民币的专项奖励。

2. 产业发展扶持

区块链产业层面，各地一方面发起设立区块链产业基金，扶持区块链初创企业发展。据人民创投统计，截至2018年12月，全国由政府设立的区块链产业基金规模已经达到将近400亿元。另一方面，各地区坚持以区块链人才为中心，对区块链活动、区块链培训、区块链人才引进等方面给予政策、资金与场地等多维扶持，通过吸引和培养更多更优质的区块链人才加速当地区块链产业发展。

如广州黄埔区重点重点培育引进区块链核心技术高层次人才，经认定，安排优先入住人才住房，或最高每月给予3000元/人租房补贴，最长期限3年。贵阳高新区对引进的区块链技术核心专业高层次人才,由区财政补贴社会保险个人缴纳部分；对全职引进的外籍常驻专家,基本医疗保险由区财政补贴；对急需的国内外一流人才,在新区安家落户且服务5年以上的,给予一次性10万元的安家补贴；对引进的区块链技术核心专业大学毕业生,从入职首年起连续3年,基本社会保险费由财政承担。

3. 技术应用扶持

应用层面，各地希望区块链企业以实际应用需求为导向，在产业发展过程中通过政策扶持，培育出一批真正能在政务、公共服务、金融等场景提供落地应用的企业。

如广州黄埔区就在扶持政策中表示，每年重点培育1-3家区块链未来行业领军企业，优先提供政务和公共服务等领域的应用场景，在现行企业研发费用补助政策基础上，对年度研发经费投入2000万元以上的，对超出2000万元以上的部分按照10%给予额外补贴，每家企业每年最高补贴1000万元。苏州高铁新城在相关文件中鼓励以应用需求为导向，加快高铁新城区块链应用场景的示范项目落地，加大财政投入，实施区块链应用示范专项扶持计划，每年开放不超过50个区块链应用场景建设，每个应用示范项目最高不超过300万元。高铁新城还将成立专项工作小组，帮助企业（机构）实现应用场景落地建设。