向左还是向右？探析美国2021加密监管政策

本文来源：鸵鸟区块链，作者：陈一晚风，原题《敌友难辨，2020美国监管的合规指示牌》

一直以来，美国想要在数字货币、区块链领域拔得头筹的野心对业内大众来说已经是昭然若揭。作为加密货币风向标的美国，其对加密货币和区块链领域总体的监管政策也是持积极态度，采取鼓励投资和严格监管并举的策略。2019年底，美国国会一共提出了21个与区块链和加密数字货币有关的法案草案，而这些草案也被列入2020年的国会议程。

2020年3月9日，美国国会议员Paul Gosar提出了全新版本的《2020年加密货币法案》，主要内容在于明确联邦监管机构对加密数字货币监管的职权范围，将加密数字货币分为加密数字商品、加密数字货币和加密数字证券三个类别。美国真正开始加速在加密货币领域攻城掠地，势要将“加密世界领主之位”坐的稳稳当当。

01 美国货币监理署（OCC）

OCC成立于1863年，隶属于美国财政部，主要负责监管联邦银行体系，包括国家银行、联邦储蓄协会以及外国银行在美国的分支和机构，总计1200家，这些机构持有全美银行体系的总资产的70%。

从2020年开始，监管和机构投资者对数字货币的态度已然两级分化，监管力度不断变化，机构投资者大举进场，都将重心放在美国数字资产行业，美国银行业在开放加密货币金融服务方面也开始进入加速阶段。

2020年3月，Brian Brooks被任命为OCC的首席运营官兼第一副署长，同年5月被提拔为代理署长，并专注于推进美国银行业向数字资产化的方向转变。Brian Brooks认为加密公司可能会受到联邦许可制度的约束，如果它们提供的服务可以被称为支付服务的话，将加密项目视为本地项目或全球项目是否更有意义。如果它们是全球性的，那么拥有单一国家许可证的合理性就更有意义。在Brian Brooks的认知中，加密技术越来越像21世纪的银行业。

2020年6月4日，OCC为规范新技术和数字银行活动（包括加密货币和区块链工具）寻求公众意见。其在发布的一份拟议规则制定通知中表示，OCC正在重新审查有关数字银行活动的规定，以确保这些法规可以继续随着行业的发展而演变。

Brian Brooks对区块链和加密领域一直都是非常友好，他认为区块链和加密技术具有巨大而广阔的前景。尽管他认同比特币、以太坊和XRP的好处，但并不认为联邦政府需要发行央行数字货币（CBDC）。他认为这不是政府该扮演的角色，但是美联储和美国证券交易委员会需要建立数字货币的框架。

很快，Brian Brooks就宣布，OCC计划在2020年秋季推出“支付特许状1.0（Payments Charter 1.0）”。1.0版本将是“美国各州货币传输许可证的国家版本”，为非银行支付提供商提供“具有优先权的国家平台”，但不能访问美联储的支付系统。Brian Brooks表示，在1.0版下运行大约18个月后，OCC将推出2.0版本，他预计这个版本将包括对美联储支付系统的直接访问功能。

2020年7月23日，OCC发布了一封公开信，信中表示，国家储蓄银行和联邦储蓄协会可以为其客户提供加密货币托管服务。此举是在OCC就此类机构的数字活动寻求公众意见（包括数字资产和区块链领域）之后仅一个月的时间，这也标志着美国银行业与新生的加密货币生态系统的关系发生了重大变化。

针对“OCC表示国家储蓄银行和联邦储蓄协会可以为客户提供加密货币托管服务”一事，中美证券市场长期从业者、区块链和加密数字资产研究者谷燕西表示，美国的零售客户在保存他们的加密数字货币资产方面有了更多的选择，保管的成本因此也会降低，这也有助于商业银行进入加密数字货币领域。因此这对商业银行和零售客户来说都是一件好事。

2020年8月11日，OCC就此前对“国家银行和联邦储蓄协会数字活动”拟议规则征求意见，多家美国银行对此做出回应。值得注意的是，包括美国银行和PNC在内的几家银行表示，它们可能有意向客户提供加密保管和其他服务。

9月21日，OCC又发出了新指引，联邦特许银行可以为稳定货币发行商持有储备金。Brian Brooks在一份声明中表示，这一指引为联邦银行系统内的银行提供了更大的监管确定性，使它们能够以安全可靠的方式为客户提供服务。11月1日，美国银行机构已经与Anchorage和Coinbase等加密托管机构接洽。那时候Brian Brooks还推测，银行会由于比特币托管的复杂性与托管方合作或收购它们来管理客户的加密货币。11月17日，OCC发布“支付特许状”，并表明“国家信托银行执照”是申请加密银行的一种途径，而当时OCC已收到一些加密公司的申请，以将其州信托公司执照转换为国家信托银行执照。

在助推数字资产行业发展这条路上，Brian Brooks从未停歇下来。12月4日，Brian Brooks在CNBC节目上表示，特朗普政府将在其任期的最后几天推出一系列加密货币银行业务及政策利好行动。他似乎暗示，加密银行业务的透明化将到来。Brian Brooks表示，对于加密，我们并不需要50条规定，但需要明确什么是被允许的。“银行直接进入区块链作为一种支付网络”是肯定的。加密货币两年前可能是泡沫，但随着其清晰度的提高，认同其价值的机构已开始大规模采用。

在特朗普任期的大部分时间里，OCC并没有大量介入加密领域，除了围绕金融科技宪章的法律纠纷。直到Brian Brooks加入OCC后，OCC才真正开始了与该行业相关的举措。Brian Brooks曾经说到，监管透明度是目前推动加密货币价格上涨的因素，数字资产行业的法律政策目前还面临着不确定的未来。

2021年1月15日，对加密货币友好的Brian Brooks正式卸任OCC代理署长一职，由OCC首席运营官Blake Paulson将接任其职位。

02 美国证券交易委员会（SEC)

SEC成立于1934年，直属美国联邦的独立准司法机构，负责美国的证券监督和管理工作，是美国证券行业的最高机构。

如果OCC用“慈母”来形容，那SEC绝对称得上是“严父”。

谈起SEC，就会想起至今还被各大交易所下架的主流币XRP。2020年1月14日，CFTC主席Heath Tarbert在采访中表示，第三大加密货币XRP可以被SEC列为一种证券。或许是受到了启发，SEC最终“不负众望”向瑞波下手了。Messari创始人兼首席执行官Ryan Selkis曾谈起SEC，声称SEC此举似乎比大多数人认为的更具战略意义，但是与这个行业的发展速度相比，它实在是慢得令人痛苦。同日，SEC通过了灰度所提交的注册GBTC的申请，灰度恢复向“合格”投资者配售其股票， 而也是那时候开始，灰度正式开始它的“猎杀时刻”。

2020年2月7日，SEC专员“加密妈妈”Hester Peirce曾表示，希望在不违反美国证券法的情况下，为合法的加密项目提供三年的安全期，使其足以通过SEC的证券评估（包括Howey）。而此提案旨在根据联邦证券法为代币的发行和销售提供法律框架。

2月25日，SEC向投资者发出建议，警告他们不要进行非法ICO和参与加密骗局。为了打击非法ICO和IEO，SEC汇总了一份清单，涵盖了一系列帮助投资者避免诈骗的主题，包括：使用虚拟货币的庞氏骗局；欺诈者建立虚假的加密网站并提供虚假交易；因声称投资加密货币而停牌的上市公司；关于比特币和投资欺诈的危险信号的背景信息；有关ICO的背景资料及投资诈骗的潜在警告；骗子利用虚假的SEC和CFTC对数字资产的索赔来吸引投资者等。

在防诈骗监管方面，SEC一直是标杆，而这时候的SEC也还没有开始它的“收割”。

3月5日，SEC投票提议对一系列规则进行修改，以简化和完善豁免证券发行的“拼凑”规则。拟议中的规则变更旨在改善现有的“复杂而混乱”的框架，使公司更容易开展仍能保护投资者的产品。在美国证券发行中，包括ICO，必须在SEC注册或有资格获得豁免。5月5日，SEC对其监管众筹的指导方针进行了临时修改，使那些试图通过众筹平台进行众筹的加密区块链公司在新冠病毒疫情期间更容易进行融资。根据调整方案，寻求通过众筹筹集资金的公司将不需要提供可能因冠状病毒阻碍而难以获得的文件，包括财务报表。而新修改的方针措施有效期一直持续到8月31日。

8月6日，灰度宣布向SEC提交以太坊信托注册申请，如果审查通过，其将成为第二个获得许可的数字货币投资工具。与此同时，已有超过20家机构向SEC提交了上个季度营收文件。文件表明他们均投资了灰度投资旗下的比特币信托（GBTC）。其中，这些机构包括管理着45亿美元资产的方舟投资公司（Ark Invest）和管理着53亿美元资产的Horizon Kinetic等老牌投资公司，此外Rothschild和Addison Capital等新投资公司也参与了投资。

8月26日，SEC官方发文宣布，通过修订规则，扩大其合格投资者的定义。与此同时，受合格投资者规定影响，灰度在SEC注册申请的比特币信托以及以太坊信托均只能向合格投资者开放。Hester Peirce曾表示，在加密货币领域，对投资者重新分类持开放态度。投资市场有很大一部分实际上是代币购买者，他们可能根本不是投资者。

9月22日，OCC和SEC首次发布稳定币指南，就如何按照法律处理法定货币支持的加密货币提供了第一个详细的规定指南。OCC明确指出，其所指的稳定币是由法定货币一对一支持的稳定币，不包括算法稳定币。此外，SEC表示，根据联邦法律，某些稳定币资产可能不是证券，但建议发行者与SEC和法律顾问合作，进行二次确认。根据这份声明，SEC表示愿意发布一封不采取行动的信函，向收信人保证，不会对公司采取强制行动。

同月29日在致华尔街自律机构金融业监管局（FINRA）一名高管的信中，SEC交易和市场部门表示，竭尽全力遵守现有监管规定的交易所将不会受到制裁。SEC对ICO的打击使它常常被视为行业恶魔，但作为已经受到严格监管的资产类别的象征性版本，数字安全产品在很大程度上已经符合联邦法律。随着对不受监管ICO的打击逐渐消退，美国的监管机构特别是SEC，正在为一系列合规的数字安全产品做准备。2019年6月4日，SEC正在就Kik在2017年发起ICO时进行了未经注册的证券销售而对其进行起诉。该诉讼直到2020年10月21日才有所了解，法院已就此事件进行判决，Kik将需要向SEC支付500万美元的罚款，并向SEC通报未来三年的任何融资情况。

12月21日，SEC指控Ripple在出售XRP时违反了投资者保护法，并通知Ripple，监管机构计划很快在联邦民事法庭起诉Ripple、首席执行官Brad Garlinghouse和联合创始人Chris Larsen。当即Ripple就做出回应，称SEC在法律和事实方面都是错误的，并表示会维权到底，虽然如此，但还是掀起了一波XRP下架潮，而社区内成员也一度表示，XRP将会归零。针对SEC对Ripple发起的指控，纽约南部地区法院已将该诉讼的开庭日期定为2021年2月22日，在此之前，XRP仍是一路狂跌，现报价0.35845美元，仍旧没有回暖迹象。

Ripple首席执行官Brad Garlinghouse曾经对SEC将如何对加密货币进行分类提出看法，自SEC宣布比特币和以太坊不是证券以来，已经过去两年多了，美国监管机构对加密监管的前景仍保持沉默，包括Ripple在内的公司可能会被迫探索其他拥有加密友好法规的国家。钱会流向最容易流动的地方，政府设置的障碍越多（其中之一就是无所作为），将美国定位为加密领导者的机会就越少。

03 美国商品期货交易委员会（CFTC)

CFTC成立于1974年，负责监管美国商品期货、期权和金融期货、期权市场，保障期货和期权市场的开放性、竞争性的和财务上的可靠性。

CFTC前主席Heath Tarbert对CFTC的定义是，CFTC正在帮助建立一个规范的期货市场，投资者将能够“依靠”更好的“价格发现、对冲和风险管理”。Heath Tarbert表示，通过允许加密货币进入CFTC的世界，投资者可以更好地获得受信任和受监管的金融产品，从而提高对这一资产类别的整体信心，这有助于使数字资产合法化，并为这些市场增加流动性。

2020年2月26日，CFTC技术咨询委员会举行了一次公开会议，以了解有关稳定币、加密货币保险、监管惯例和网络安全的信息。CFTC专员Brian Quintenz表示，为了提供相关价值，通过代币化，稳定币有潜力充当可行的流动性交换媒介，并成为智能合约的有力推动者。

Tarbert认为，金融监管应基于更广泛的原则（principle），而非具体规则（rule）。Tarbert表示，基于原则的监管通常更适合的一个领域是金融科技（fintech）的发展，包括区块链和数字资产。美国必须在这项技术上处于世界领先地位，而过度使用规定性的规则可能会阻碍这个重要市场的发展。

CFTC就《商品交易法（CEA）》中规定的术语“实际交付”发布最终解释指南，该指南已于2020年6月24日生效。CFTC在三月份一致通过该指南《涉及特定数字资产的零售商品交易》。

Tarbert在采访中谨慎地概述了CFTC及其兄弟监管机构，即SEC的工作之间的区别。Tarbert表示，CFTC正在等待SEC，以允许更多数字资产期货交易。他表示，确定数字资产是否为证券是“SEC的唯一职责”。如果他们确定这不是一种证券，那么CFTC就可以开始根据自己的权限对此进行考虑。一旦人们开始清楚地知道某种东西是否是证券，将会开始看到更多的数字资产期货。美国在技术尤其是区块链技术方面的领先地位至关重要，但他对美国目前的框架并不满意。

在7月8日发布的未来四年最终战略中，CFTC已将全面的加密货币监管作为优先事项。其在战略目标中承诺，将开发一个整体框架来促进数字资产中负责任的创新。

9月2日，CFTC起诉了20家实体，其中包括一些加密交易商和交易所。他们谎称拥有CFTC注册和美国国家期货协会（NFA）会员资格。据悉，这些是允许交易所在美国提供与数字资产、衍生品和外汇交易相关服务的强制性注册。在这20家实体中据称有10家公司在其网站上声称他们已在CFTC注册。而根据报告，这些所谓的交易所从未以任何身份在CFTC或NFA注册，包括声称交易和交换比特币的Bitfx24option.com、加密货币外汇和投资平台Fidelityfxtrade.com和Granttradefx.com等。

10月1日，CFTC指控BitMEX的持有者，认为该机构非法运营加密货币衍生品交易平台并违反反洗钱规定。Hester Peirce在接受采访时表示，DOJ和CFTC对BitMEX提出的最新指控引发了加密行业对美国反洗钱（AML）和了解您的客户（KYC）法规的关注，向加密行业传达了“当有产品和服务涉及到美国用户时需要强制执行美国法律”的信息。Hester Peirce还讨论了SEC对比特币交易所交易基金（ETF）的明显抵触，称这对投资者并不公平。

10月22日，CFTC发布了针对持有客户资金的加密衍生品市场的新指导方针，建议他们非常谨慎地持有客户资金。该指南的特定规定限制了“期货佣金商”（FCM）可存放客户虚拟货币的位置，包括“银行、信托公司、其他FCM或清算虚拟货币期货的清算组织”。此外，CFTC警告FCM，他们需要将任何此类存款保存在清楚标记为客户资金的帐户中，并且不得用一个帐户中的收益来弥补另一个帐户中的损失。

1月22日，对加密货币友好的美国CFTC主席Heath Tarbert正式卸任，其候选人也是众说纷谈，据外媒报道，其中最看好的候选人是乔治敦大学法学教授、前CFTC专员提名人Chris Brummer。据悉，Chris Brummer与Gary Gensler一样，Brummer也对加密领域非常了解。近年来，除了主持金融科技周会议外，他还在CFTC就加密货币和央行数字货币等问题作证。

04 总结

实际上，现阶段的美国监管机构对于加密数字货币的分类依旧还是不明确，这也就间接导致了“Ripple式”困局。

在2020年3月份的《加密数字货币指引》未发布之前，美国对于加密数字货币监管的主要执法监管机构众多，包括：美国商品期货交易委员会（CFTC）、美国财政部下属的金融执法部门（FinCEN）、联邦贸易委员会（FTC）、国家税务局（IRS）、美国消费者金融保护局（CFPB）、货币管理署（OCC）。各司其职的同时，也不免会产生摩擦。

2021年，随着拜登政府的重新洗牌，华尔街的大举入场，美国似乎正在从加密货币领头者逐步向垄断者靠拢，而未来美国的加密货币合规之路又将走向何方？可能难以预测，不过可以肯定的是，无论如何美国采取什么加密政策，都将会在加密世界引起不小的震荡。