CBDC：货币体系的一次机遇

“一些货币在国际上的广泛使用源于其他因素，如一个国家金融市场的深度、效率和开放度，对货币长期价值的信任，以及对制度和法律基础设施的信心。一种外国货币不太可能仅仅因为它是数字货币就在国内站稳脚跟。”

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原文标题：III. CBDCs: an opportunity for the monetary system，来源：BIS Annual Economic Report 2021，发表日期：2021年6月23日

本文系国际清算银行 (BIS) 2021年年度经济报告的第三章“CBDC：货币体系的一次机遇“ (CBDCs: an opportunity for the monetary system)，已于6月23日先行发表；完整的年度经济报告和年报于6月29日正式发表。

关键点

中央银行数字货币 (CBDC) 以数字形式提供央行货币的独特优势：结算的最终性、流动性和完整性。它们是货币在数字经济中的一种高级代表。

数字货币的设计应考虑到公共利益。像最新一代即时零售支付系统一样，零售CBDC可以确保开放的支付平台和有利于创新的公平竞争环境。

采用一种新支付技术的最终收益，将取决于底层支付系统的竞争结构和数据治理安排。同样的技术可以鼓励更多访问、更低成本和更好服务的良性循环，也可能诱发数据孤岛、市场力量和反竞争做法的恶性循环。CBDC和开放平台最有利于实现良性循环。

建立在数字身份识别基础上的CBDC可以改善跨境支付，并限制货币替代的风险。多边CBDC安排可以克服跨境共享数字ID的障碍，但需要国际合作。

绪论

数字创新已经为经济的各个领域带来了深远的变化。伴随着进一步数字化的更广泛趋势，消费支付方面的创新浪潮使货币和支付服务成为这一发展的急先锋。数字经济的一个重要副产品，是被收集和处理作为商业活动输入要素的海量个人数据。这带来了数据治理、消费者保护和数据孤岛引发的反竞争做法等问题。

本章探讨了中央银行数字货币 (CBDC) 如何为开放、安全和有竞争力的货币体系作出贡献，以支持创新并服务于公共利益。CBDC是一种形式的数字货币，以国家记账单位计价，是中央银行的直接负债。CBDC可以被设计为仅供金融中介机构使用（即批发CBDC），也可供更广泛的经济使用（即零售CBDC）。

本章阐述了CBDC的独特之处，探讨其发行对用户、金融中介机构、中央银行和国际货币体系意味着什么。它介绍了CBDC的设计选择，及其对数字经济中数据治理和隐私保护的相关影响。本章还将CBDC与最新一代零售快捷支付系统（FPS，见术语表）作了比较。

作为铺垫，第一节讨论了数字货币是否符合公共利益。第二节阐述了CBDC作为央行货币的高级代表的独特属性，注重其作为支付手段所扮演的角色，并将其与现金和最新一代零售FPS进行比较。第三节讨论了中央银行和私人部门在支付和金融中介方面的适当分工，以及相关的CBDC设计考量。第四节探讨了关于数字身份识别和用户隐私的设计选择背后的原则。第五节讨论了CBDC的国际维度，包括改善跨境支付的机遇和国际合作所扮演的角色。

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数字时代的货币

在漫长的历史长河中，货币及其制度基础与当时可用的技术同步演变。近来的许多支付创新都是建立在多年来对底层架构的改进之上。在过去的几十年里，全球各国央行都建立了实时全额支付系统 (RTGS)。越来越多的司法辖区（在撰写本报告时超过55个）已经推出了零售FPS，允许家庭和企业之间24小时即时结算付款。FPS还支撑着私营银行和非银支付服务提供商（PSP，见术语表）组成的充满活力的生态系统。FPS的例子包括欧元区的TIPS，印度的统一支付接口 (UPI)，巴西的PIX，墨西哥的CoDi和美国的FedNow提案，以及其他许多例子。这些发展展示了创新如何在央行提供的健全货币的基础上蓬勃发展。

然而，对现有货币体系影响更为深远的变化正在涌现。对零售支付的需求正在发生变化，现金交易减少，转向数字支付，自新冠疫情爆发以来尤其如此（图III.1，左和中面板）。除了渐进式的改进，很多央行正在积极开展CBDC相关工作，将之视为央行货币在数字经济中的高级代表。CBDC可以进一步推动创新，促进支付系统的效率、便利和安全。虽然CBDC项目和试点自2014年以来一直在进行，但相关努力近来有明显提速（图III.1，右面板）。

图III.1 随着现金使用下降、电子支付上升，CBDC项目也在持续推进

在评估像货币体系这样核心制度的变化时，最重要的标准应该是它是否符合公共利益。在这里，公共利益应该被广义地理解为不仅包括竞争性市场结构所带来的经济效益，还包括治理安排的质量和基本权利，例如数据隐私权。

正是在这样的背景下，对CBDC的探索提供了一个审视和重申数字货币是否符合公共利益的机会。货币体系是一种公共产品，渗透在人们日常生活的方方面面，并支撑着整个经济。货币和支付方面的技术发展可以带来广泛的收益，但对社会中个人福祉的最终结果取决于支撑它的市场结构和治理安排。同样的技术既可以鼓励平等访问、更多竞争和创新的良性循环，也可以助长根深蒂固的市场力量和数据集中的恶性循环。结果将取决于支付系统的治理规则，以及这些规则是否能带来开放的支付平台和公平的竞争环境。

中央银行对CBDC的关注恰逢其时。近来的一些事态发展将涉及数字货币的一系列潜在创新置于议程的重要位置。其中第一个是比特币和其他加密货币受到越来越多的关注；第二个是关于稳定币的辩论；第三个是大型技术公司（科技巨头）进入支付服务和更广泛的金融服务领域。

现在有一点很明确，加密货币是投机资产而非货币，且常被用于洗钱、勒索软件攻击和其他金融犯罪。特别是考虑到其严重浪费的能源足迹，比特币几乎没有可以挽回的公共利益属性。

稳定币试图通过真实货币的背书来获得可信度。因此，背书承诺背后的治理手段决定了稳定币的上限。它们还可能分散货币体系的流动性，并减弱货币作为一种协调装置的作用。不论如何，只要所谓的背书涉及传统货币，稳定币最终就只是传统货币体系的附庸，而不是游戏规则的改变者。

近来最重要的发展，或许是科技巨头进入金融服务领域。他们的商业模式依赖于用户的直接互动，以及作为这些互动重要副产品的数据。随着科技巨头进军金融服务领域，它们在电子商务、即时通讯、社交媒体或搜索等现有业务中的用户数据，通过强大的网络效应为它们提供了竞争优势。涌入某个平台的用户越多，加入同一网络对新用户就越有吸引力，从而形成“数据-网络-活动”或"DNA"循环（见术语表）。

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然而，支撑科技巨头的网络效应对用户来说可能是喜忧参半。一方面，DNA循环可以创造一个良性循环，驱动更进一步的金融包容、更好的服务和更低的成本。另一方面，它促使支付市场进一步集中。例如在中国，仅仅两家科技巨头加在一起就占据了94%的移动支付市场。当局最近回应了对反竞争做法的担忧，科技巨头会将竞争对手从其旗下数字服务（如电子商务和社交媒体）排除出去。这种市场力量的集中，也解释了为什么一些经济体当局越来越多地采用基于实体的方法来监管科技巨头，作为对现有基于活动的方法的补充。

市场力量的巩固可能会加剧支付服务的高昂成本，这仍然是现有支付系统最顽固的缺点之一。一个例子是与信用卡和借记卡支付相关的高昂商家费用。尽管近几十年技术进步不断加快，大大降低了通信设备和带宽的价格，但信用卡和借记卡等传统数字支付方式的成本依旧高昂，仍然超过现金的成本（图III.2，左面板）。在部分地区，来自信用卡费用的收入超过了GDP的1%（右面板）。

图III.2 当前形式的电子支付依旧成本高昂

这些成本对消费者来说并不直接可见。这些费用通常是向商家征收的，而商家通常不被允许将这些费用直接转嫁给消费者。然而，谁最终承担这些成本，取决于商家费用中有多少通过更高的价格间接转嫁给消费者。正如间接税制经济学中众所周知的那样，最终承担税收的个人可能并非那些被正式要求支付该税收的人。令人担忧的是，当科技巨头进入支付市场时，他们从旗下数字业务条线获得的用户数据可能使他们取得主导地位，导致其费率甚至高于目前信用卡和借记卡公司收取的水平。据报道，在某些案例中商家费用高达4%。

与一些数字支付选项的持续高成本相关的，是数字支付服务普及的缺失。在过去几十年中，银行和非银交易账户的使用得到了极大改善，特别是在新兴市场和发展中经济体 (EMDEs)。然而在许多国家，很大比例的成年人仍无从访问数字支付选项。即使在发达经济体，一些用户也缺乏支付卡和智能手机来进行数字支付、参与电子商务和接收转账（如政府对个人的支付）。例如，在美国，2019年超过5%的家庭没有银行账户，2017年14%的成年人没有使用过支付卡。在法国，2017年13%的成